LEY DE INTEGRACIÓN SOCIAL Y LUCHA POLÍTICA: ¿UNA NUEVA ETAPA PARA EL MOVIMIENTO DE POBLADORAS Y POBLADORES?

Por Esteban Serey y Juan Carlos Sharp, Defensoría Popular del Territorio

El proyecto de la denominada ley de Integración Social y Urbana ha reanudado su trámite legislativo. El martes pasado la Comisión de Vivienda del Senado aprobó el proyecto en general, por lo que debe ahora ser ratificado por la Sala para dar paso, luego, a la discusión en particular (su articulado).

A pesar del rechazo rotundo que este proyecto suscitó en el mundo popular y algunas fuerzas políticas progresistas el año pasado, es importante revisarlo nuevamente para determinar qué significado tiene en la lucha por la vivienda de las clases populares y qué desafíos representa para el Bloque de Pobladoras y Pobladores.

La integración social como política pública.

El concepto de integración social como política pública no nació con este proyecto de ley. Por el contrario, es una política instalada en nuestro país desde el 2014, año en que la Comisión Asesora Presidencial convocada por Sebastián Piñera en 2012 aprobó la (nueva) “Política Nacional de Desarrollo Urbano” (PNDU).[1]

Dentro de los principios de dicha política, se estableció la integración social como uno de sus ejes, al indicar que “[e]n materia de política habitacional, junto con mantener la reducción del déficit como uno de los desafíos más importantes, debe considerarse que es parte constitutiva de dicha reducción la presencia del concepto de integración social en todos los programas de vivienda. En materia de política de suelo se propone valorar su función social a través de generar y perfeccionar herramientas que permitan disponer de terrenos bien localizados para favorecer la integración social urbana. Actualmente el Estado cuenta con mecanismos para gestionar el suelo urbano con fines de integración social, sin embargo, su utilización ha sido escasa y poco efectiva, principalmente por la falta de una política explícita en tal sentido…

¿A qué mecanismos se refería la PNDU para la gestión de suelo con fines de integración social? ¿Y a qué apuntaba al señalar herramientas para disponer de terrenos bien localizados?

Cuando aún no se afinaba la publicación de las directrices de esta política pública, se promulgó la Ley 20.741 en el mes de abril de 2014, norma que modificó el Decreto Con Fuerza de Ley Nº 2 (DFL2) de 1959 del Ministerio de Obras Públicas, sobre el Plan Habitacional. Esta modificación consistió en señalar que el “Reglamento Especial de Viviendas Económicas establecerá la categoría de ‘proyectos de viviendas integradas’, referida a proyectos que inducen o colaboran a mejorar los niveles de integración social urbana. El Ministerio de la Vivienda y Urbanismo podrá establecer beneficios de normas urbanísticas para dichos proyectos en lugares determinados, previa consulta a la municipalidad respectiva.”

Adicionalmente, en febrero de 2015 se promulgó el Decreto Supremo 116 (DS-116), mediante el cual el MINVU creó un programa habitacional especial para que familias vulnerables pudieran aplicar su subsidio habitacional en proyectos habitacionales denominados “de integración social”. Estos, correspondían a proyectos privados que consideraban (i) al menos un 20% de las unidades destinadas a la aplicación del subsidio habitacional para familias vulnerables, en los casos que la construcción aun no se había iniciado, o; (ii) al menos un 10% de las unidades destinadas a la aplicación del subsidio habitacional para familias vulnerables, si es que el avance de la construcción no superaba un 25%.

Si bien este programa se planteó como algo “extraordinario” (pues el MINVU buscaba contrarrestar los efectos nefastos de la entrega de subsidios sin proyecto que dejó a miles de familias sin poder hacer efectivo el beneficio estatal), terminó teniendo un carácter permanente a través de la creación del Programa de Integración Social y Territorial en el año 2016 (DS-19).

El objetivo de ambos programas fue darle operatividad a los proyectos de vivienda integrada, concepto que había sido introducido por la Ley 20.741 en la línea de lo que planteaba la PNDU del 2014.

El programa de integración social y territorial (DS-19) y el Decreto 56.

El programa de integración social se estructuró sobre la idea de que la demanda de viviendas sociales para familias vulnerables y sectores medios puede ser absorbida por los promotores inmobiliarios privados. Para lograr este propósito, el DS-19 incentiva la incorporación de cuotas de viviendas para estas familias, mediante variados incentivos a las inmobiliarias privadas, dentro de los cuales destacan: (i) la posibilidad de que Serviu traspase terrenos a entidades particulares con el fin de desarrollar un proyecto de vivienda integrada; (ii) la aplicación de los beneficios tributarios del DFL 2 sobre viviendas económicas, y; (iii) la posibilidad de aplicar un mecanismo mixto de financiamiento, de subsidio complementado por créditos hipotecarios. A cambio, lo único exigido es la oferta de un porcentaje de unidades a familias beneficiarias de un subsidio habitacional del Estado, postulado individualmente, y que el precio de venta no supere los rangos señalados en el propio DS-19.

Esta idea no es nueva: el Plan Habitacional del año 1959 promulgado mediante el DFL 2, se estructuró justamente sobre la intención de acelerar el ritmo de construcción de viviendas para familias vulnerables por la vía de incorporar nuevos agentes inmobiliarios del mundo privado que vieran en esta tarea una oportunidad de negocio. Sin embargo, el traspaso de suelo público para el desarrollo de negocios inmobiliarios parece una moneda de cambio demasiado valiosa cuando dichos terrenos podrían ser íntegramente destinados a proyectos DS-49 para las familias más vulnerables del país.

Así las cosas, los proyectos de iniciativa privada construidos conforme a las disposiciones del DFL 2 de 1959 (es decir, cuya superficie no sea superior a 140 m2 y cumpla con los requisitos de dicha norma) en la medida que cuenten con el mínimo de viviendas destinadas a la aplicación de subsidios habitacionales por la vía del DS-116 o el DS-19, son susceptibles de contar con los beneficios urbanísticos que señaló la Ley 20.741.

Faltaba entonces regular “cuáles eran esos beneficios urbanísticos”, para lo cual el MINVU en el año 2018 promulgó el Decreto 56 (Dto-56) que modificó la Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones (OGUC). Esta norma introdujo el concepto de “proyecto de viviendas integradas”, señalando que se trata de un “proyecto residencial que induce o colabora a mejorar los niveles de integración social urbana debido a que está conformado por viviendas destinadas a beneficiarios de los programas habitacionales del Estado o que contempla el porcentaje mínimo de tales viviendas requerido para ser calificado como tal…” Y para posibilitar su aplicación, entregó la facultad al Ministerio de Vivienda para definir polígonos en los cuales los beneficios resultan aplicables.

Resulta interesante observar que el Dto-56 indicó además que los “proyectos de vivienda integrada” deben necesariamente ser: (i) proyectos de familias que postulen colectivamente al programa DS-49; (ii) proyectos financiados por el programa DS-19, siempre que cumplan con los porcentajes de unidades para familias vulnerables y de sectores medios; o bien, (iii) proyectos que se financien por la vía de programas habitacionales del MINVU – en general – siempre que cumpla con el porcentaje mínimo de viviendas para familias con subsidio que señale la resolución que apruebe los beneficios urbanísticos.

Para la definición del polígono que será objeto de los beneficios, el Dto-56 estableció algunos parámetros objetivos que dicen relación con la adecuada localización y acceso a bienes públicos de los terrenos que lo conforman. Por su parte, indicó que se refieren a aspectos de la norma urbanística tales como el coeficiente de constructibilidad, ocupación de suelo o pisos superiores, densidad máxima, altura de edificación, superficies de división predial mínima, dotación de estacionamientos y rasantes. Nótese que no se consideró el cambo de uso o destino de suelo por considerarse que en dicho caso se trataría de una modificación al plan regulador respectivo y no de un beneficio urbanístico.

La propuesta de estos beneficios queda radicada en la Seremi de Vivienda respectiva y, excepcionalmente, en la División de Desarrollo Urbano del MINVU. Es decir, es el gobierno central el que tiene la facultad de establecer los beneficios y las zonas donde resultan aplicables.

 El proyecto de ley de integración social y urbana.

Como es posible concluir desde ya, la facultad de establecer polígonos y aplicar beneficios urbanísticos; de incorporar viviendas sociales en proyectos privados mediante postulaciones individuales al subsidio habitacional; como también la posibilidad de traspasar suelo público en manos de las inmobiliarias, no es un escenario nuevo que se abra con la ley de integración social. Por el contrario, todos estos aspectos han sido ya considerados y regulados en los tres hitos de la integración social en nuestro país: (i) la PNDU; (ii) la Ley 20.741 que modificó el DFL 2 de 1959, y; (iii) el Dto-56 que modificó la OGUC. El programa habitacional que permite la operatividad de dichas normas es el DS-19.

Cabe preguntarse entonces: ¿qué es la ley de integración social y por qué es tan relevante?

Aquí es donde la segunda promesa de la PNDU cobra relevancia. Recordemos que, junto con promover proyectos de vivienda integrada, la PNDU indicaba que era necesario dotar de herramientas para la gestión de suelo bien localizado. Esta esta última aspiración lo que fundamenta la ley de integración social.

En este sentido, la ley constituye el cuarto hito de la integración social en nuestro país. El Gobierno ha declarado que su principal objetivo es entregar herramientas al ejecutivo para la gestión de suelo apto para proyectos de vivienda que consideren aplicación de subsidios del Estado en alguno de sus programas (DS-49 o DS-19, principalmente).

Tras descartarse durante el primer trámite constitucional algunos de los aspectos polémicos (fusión MINVU – Bienes Nacionales; facultar a los SERVIU para concesionar inmuebles con el objeto de destinarlo a beneficiarios de subsidio de arriendo), el proyecto al momento de su ingreso al Senado contiene tres ejes centrales:

  1. Potencia las atribuciones del MINVU, en el sentido de fomentar programas de viviendas integradas; de implementar políticas de suelo que las posibiliten mediante beneficios de norma urbanística: y, de asegurar que los instrumentos de planificación contemplen disposiciones que incentiven proyectos de integración. De paso, le cambia el nombre al Ministerio por “Ministerio de Ciudad, Vivienda y Territorio”
  2. Faculta al MINVU a condicionar los beneficios de normas urbanísticas al cumplimiento de exigencias relacionadas a la integración y acceso a bienes públicos y, desde luego, a la incorporación de viviendas destinadas a beneficiarios de los programas habitacionales del Estado.
  3. Faculta también a los planes reguladores comunales e intercomunales a establecer – de forma análoga al MINVU – beneficios de norma urbanística condicionados a la promoción de la integración social.

Adicionalmente, el Gobierno anticipó que buscará incorporar al proyecto durante la tramitación en el Senado al menos dos conjuntos de medidas:

  1. Incorporar al proyecto las glosas presupuestarias 10, 11, y 12 de la partida 18 de la ley de presupuesto 2020, dándoles un carácter permanente. En síntesis, permitir la asociatividad del Serviu con entidades públicas o privadas para el desarrollo de nuevos proyectos en suelo ajeno; disponer de un aporte presupuestario del 5% del programa Fondo Solidario de Elección de Vivienda para la compra de terrenos por parte del Serviu; otorgar subsidios extraordinarios para la compra de terrenos bien localizados a valores más altos, considerando para ello un plan de ahorro adicional para las familias postulantes, respectivamente;
  2. Perfeccionar el mecanismo del artículo 50º de la Ley General de Urbanismo y Construcción (LGUC) dotándolo de mayor eficacia y eficiencia, acortando sus tiempos de tramitación.

Conclusiones.

El suelo bien localizado y apto para la construcción existe hoy en el gran Santiago. A diferencia de lo que ha señalado la Cámara Chilena de la Construcción (CChC), está lejos de acabarse. Ya en 2018 el Instituto Nacional de Estadísticas (INE) señalaba que la superficie autorizada para construcción de viviendas aumentó en un 14% y las ventas inmobiliarias subieron un 10% en el mismo período. Asimismo, Pablo Trivelli señalaba que existen 555 hectáreas en el sector central de la región Metropolitana disponibles para construcción.[2]

Así las cosas, el problema no es la escasez de suelo, sino la disponibilidad del mismo para las viviendas de las clases populares, que con bajos sueldos y trabas de acceso a créditos hipotecarios se encuentran imposibilitadas de adquirir viviendas, lo que se expresa en el crecimiento del déficit habitacional de los últimos años.

El proyecto de Ley de Integración Social se propone dotar al Estado de herramientas para la gestión de suelo a fin de viabilizar proyectos de interés público. A las herramientas que le fueron otorgadas por la Ley 20.741 y el Decreto 56, se sumarán ahora atribuciones para posibilitar la adquisición de nuevos terrenos y hacer posible normativa y financieramente el desarrollo de proyectos habitacionales, mediante la aplicación de beneficios urbanísticos definidos por el Ministerio.

En este sentido, el escenario que se abre con la eventual aprobación de la Ley de Integración Social permite una confrontación política directa y abierta con el Estado, donde el protagonismo del Bloque de Pobladoras y Pobladores será determinante en la planificación de los nuevos espacios donde deberá impulsarse la generación de proyectos para las clases populares de nuestro país.

El proyecto de ley inaugura un nuevo período en la política habitacional chilena, pues ‘lo urbanístico’ queda en algún sentido sometido a las necesidades y conquistas en ‘lo habitacional’. En otras palabras, la definición del programa habitacional que será aplicable para uno u otro proyecto, en terrenos que sean beneficiados con los incentivos urbanísticos señalados en el Decreto 56, determinará en favor de quién opera la ley de integración social; si efectivamente privilegia el interés económico de promotores inmobiliarios privados o si, por el contrario, termina jugando a favor de las clases populares organizadas.

Lo anterior sin duda alguna exige del movimiento de pobladoras y pobladores una articulación y conciencia del carácter colectivo de la lucha por el suelo mucho más acabada de lo conseguido hasta ahora. Las coordinadoras ya no podrán reducirse al rol de mediadoras entre la demanda habitacional y la burocracia del Ministerio; por el contrario, deberán jugar un rol decisivo en la inclinación de la balanza para conquistar los terrenos gestionados por el MINVU para la materialización de sus proyectos colectivos, cuestión que es esencialmente política.

[1] En la Comisión Asesora Presidencial participaron: Antonia Lehmann (Presidenta de la Comisión, Premio Nacional de Arquitectura); José Ramón Ugarte (Secretario Ejecutivo de la Comisión); Rodrigo Pérez (Ministro de Vivienda y Urbanismo 2012); Pedro Pablo Errázuriz (Ministro de Transporte y Telecomunicaciones 2012); Luis Bresciani (Presidente del Colegio de Arquitectos 2012); Fernando Agüero (Presidente del Colegio de Ingenieros 2012); Daniel Hurtado (Presidente de la Cámara Chilena de la Construcción 2012); Raúl Torrealba (Presidente Asociación Chilena de Municipalidades); Leonardo Basso (Presidente de la Sociedad Chilena de Ingeniería y Transporte); Diputados Patricio Hales, Pedro Browne, Hosain Sabag y Víctor Pérez; Alberto Etchegaray (ex Ministro Vivienda y Urbanismo); Carlos Hurtado (ex Ministro Obras Públicas); Andrés Benítez (Rector Universidad Adolfo Ibañez); Mario Ubilla (Decado Arquitectura y Estudios Urbanos PUC); Leopoldo Prat (Decano Arquitectura Universidad de Chile); Mathias Klotz (Decano Arquitectura Universidad Diego Portales); Pablo Allard (Decano Arquitectura Universidad del Desarrollo); Ricardo Utz (Decano Arquitectura Universidad de Concepción); Nicola Borregaard (Gerente Energía y Cambio Climático Fundación Chile); Amaya Irarrázaval (Presidente Corporación Cultura Identidad Patrimonial); Cecilia Castro (Presidenta Corporación Dirigentes “También Somos Chilenos”); Alexandra Petermann (Directora Asociación Áreas Silvestres Protegidas Privadas); Julio Poblete (Arquitecto, Presidente Fundación Mi Parque); arquitectos Iván Poduje y Gonzalo Mardones.

[2] https://ciperchile.cl/2019/07/12/viviendas-a-precios-demenciales-causas-y-responsables/

0 0 vote
Article Rating
Compártelo en:

Autor entrada: Convergencia Medios

Suscribete
Notifíicame de
0 Comments
Inline Feedbacks
View all comments